La mémoire de l'eau

Chambre régionale des comptes Rhône-Alpes

Lettre d'observations définitives du 18 décembre 1997 sur la gestion du service d'assainissement de l'agglomération grenobloise (AQUAPOLE) - Chambre régionale des comptes Rhône-Alpes

Le contexte
1. Historique et structure actuelle du réseau
2. Les inconvénients du système
La construction d'AQUAPOLE et les problèmes techniques de la station
1. Une construction rapide mais coûteuse
2. Un ouvrage aux performances imparfaites
La "concession contrôlée"
Analyse des comptes rendus financiers
Le rôle du cabinet MERLIN
Développements récents
1. Mise au point d'une nouvelle convention
2. Révision du schéma d'assainissement
Conclusion

1. Le contexte

1.1. Historique et structure actuelle du réseau

L'organisation actuelle de l'assainissement dans l'agglomération grenobloise s'explique essentiellement par l'histoire du réseau collecteur. Constitué progressivement depuis le XIXème siècle, celui-ci s'est longtemps mis en place sans vision d'ensemble. Contrairement à ce qui s'est passé pour l'eau potable, qui représenta un enjeu politique et technique pour Grenoble, l'assainissement ne constituait pas une priorité, comme en témoigne sa faible part dans les budgets municipaux.

Avant la construction d'Aquapole, le schéma départemental d'assainissement mis au point par la DDE et la DDA en 1973 constituait la référence en la matière. Ce schéma prévoyait cinq stations d'épurations, correspondant aux bassins versants des vallées qui convergent à Grenoble, implantées au Fontanil, à La Tronche, Sassenage, Echirolles et Murianette. De ce programme, seule la station du Fontanil (35.000 équivalents-habitants ou EH, la notion d'équivalents-habitants n'est pas la seule possible pour calibrer les stations, mais elle est couramment utilisée), a été réalisée et mise en service en 1977. Par ailleurs, a été construite de façon indépendante la station de Montbonnot, mise en service en 1985 (10.000 EH).

Pour répondre aux besoins de l'agglomération, il a finalement été décidé de construire une station de grand capacité, Aquapole (430.000 EH), d'abord prévue à Sassenage, puis implantée au Fontanil, à côté de la station existante. Envisagée pour 1991, la construction d'Aquapole a été anticipée, principalement pour tenir compte de la décision d'EDF de réaliser trois barrages dans le cadre de l'aménagement dit "Isère moyenne aval".

La structure actuelle du système de l'assainissement est relativement complexe. De nombreuses collectivités, syndicats ou communes isolées coexistent, quasiment tous raccordés à Aquapole, mais en conservant leur autonomie de décision et de gestion, chaque collectivité étant responsable de ses réseaux. Outre les trois stations d'épuration, le système central comprend un réseau de grands collecteurs, constitué depuis le milieu des années 70, d'une longueur de 32 km environ, 32 stations de pompage et de relèvement et des déversoirs d'orage, dont les principaux sont situés aux jonctions importantes autour de Grenoble : La Mogne, Jean Macé, la Grande Saône et Fontenay.

Les effluents raccordés à Aquapole transitent ainsi par trois grandes catégories de réseaux :

le réseau unitaire largement maillé du bassin de Grenoble et d'une partie de Saint-Martin-d'Hères ; certains tronçons ont une fonction de drain pour éviter la remontée de la nappe phréatique ; il en résulte une forte dilution par les eaux de la nappe des effluents des quatre grands collecteurs unitaires de l'agglomération
le réseau des bassins périphériques fortement urbanisés, mixte sur La Tronche, Corenc, Gières, Saint-Martin-d'Hères, Poisat ; séparatif sur Eybens, Echirolles, Pont-de-Claix, Claix, Seyssins, Seyssinet, Fontaine, Sassenage
le réseau séparatif des bassins à habitat aggloméré de faible densité que l'on rencontre essentiellement au Sud (collecteurs linéairement très développés et dans l'ensemble peu ramifiés)

Ces réseaux sont gérés par différents syndicats parmi lesquels le SIRD (Syndicat Intercommunal de la Rive gauche du Drac), anciennement SIAS (Syndicat Intercommunal d'Assainissement du canton de Sassenage), le SIADI (Syndicat Intercommunal d'Assainissement du Drac Inférieur), le SIEC (Syndicat Intercommunal de l'Egout Collecteur), le SIBHA (Syndicat Intercommunal de Brié Herbeys pour l'Assainissement).

Le gestionnaire le plus important est cependant la CCAG (Communauté de Communes de l'Agglomération Grenobloise) qui s'est substituée au SIEPARG (Syndicat d'Etudes et de Programmation pour l'Aménagement de la Région Grenobloise) pour sa vocation assainissement le 24 décembre 1993, et comprend 23 communes dont Grenoble. La CCAG n'est maître d'ouvrage et responsable de l'exploitation que des parties structurantes du système d'assainissement, les communes membres assurant la maîtrise d'ouvrage et l'exploitation de leurs réseaux propres de façon indépendante. La CCAG est le principal opérateur sur le plan technique (c'est le plus important groupement de communes, il est à l'aval du système, c'est le maître d'ouvrage d'Aquapole) et le principal attributaire des aides de l'Agence de l'Eau (240 millions de francs en une vingtaine d'années).

Enfin, un syndicat indépendant (sauf pour la commune de Bernin), le SIZOV (Syndicat Intercommunal de la Zone Verte du Grésivaudan) dispose de sa propre station à Montbonnot.

1.2. Les inconvénients du système

L'absence de conception cohérente, l'extrême morcellement du réseau, fruit de l'histoire et de la volonté d'indépendance des communes de l'agglomération, sont sources de confusion administrative et de risques techniques. Ainsi :

la multiplicité des intervenants est préjudiciable à la bonne police du réseau. Certains raccordements se font à l'insu des services. Des collecteurs appartenant à la ville de Grenoble sont utilisés par des communes amont en l'absence de tout accord ou convention. Une supervision technique globale du réseau fait défaut
la longueur des collecteurs engendre des nuisances : pertes nombreuses et mal contrôlées, dégradations causées par le séjour trop prolongé des effluents dans les canalisations
la dilution des effluents est très forte (phénomène des eaux parasites), ce qui diminue les capacités épuratoires de la station. Les charges étant réparties en fonction de la consommation d'eau potable et non du volume des eaux usées rejetées, les communes raccordées ne sont pas incitées à investir pour réhabiliter le réseau
le personnel technique de certaines collectivités n'est pas à même d'assurer correctement la surveillance et l'entretien du réseau ; prélèvements et rejets "sauvages" sont probablement nombreux
enfin, chaque commune conserve ses propres compétences pour la facturation globale auprès de l'usager, avec pour conséquence la disparité des prix pratiqués, peu compréhensible par les usagers et compliquant la gestion

La construction de la station Aquapole répondait à une nécessité ressentie de longue date. Elle a subi des contraintes fortes, liées à la structure du réseau, à la diversité des intervenants, aux conditions externes imposées par EDF. De toute évidence, il convenait dès les années 1980 de rationaliser l'assainissement de l'agglomération grenobloise. La station ne pouvait cependant pas résoudre à elle seule tous les problèmes du réseau (cf. point 6.2.).

2. La construction d'AQUAPOLE et les problèmes techniques de la station

2.1. Une construction rapide mais coûteuse

Au projet initial de plusieurs stations de petite dimension a finalement été préférée l'idée d'une station unique, en aval de Grenoble, baptisée Aquapole et installée au Fontanil, à côté de la première station, ayant vocation à intégrer les réseaux existants, donc à traiter la quasi totalité des effluents. La nécessité de cet ouvrage a été accrue par la construction du barrage EDF de "Isère moyenne aval".

La volonté du SIEPARG, dès l'élection de son nouveau président en 1983, a tendu vers une réalisation rapide de l'ouvrage, par le recours à un partenaire privé. Les étapes importantes du déroulement des travaux ont été les suivantes :

janvier 1989 : mise en service de la première phase de la station d'épuration concernant le traitement physico-chimique déterminé pour un débit maximal de 5 m3/s. sur une capacité totale de 6 m3/s. Le procédé repose sur la décantation combinée à l'action d'agents chimiques
juillet 1991 : mise en service de la seconde phase, concernant le traitement biologique d'une partie du débit admis égale à 1,7 m3/s. Dans ce cas, des bactéries dégradent les pollutions, le résidu étant récupéré sous forme de boues. La 2ème phase ne tendait pas à accroître la capacité de la station, mais à maintenir ses performances épuratoires malgré l'apport d'une pollution supplémentaire due à la construction d'un collecteur de raccordement entre le SIEC et le SIEPARG, conformément au contrat d'agglomération pour l'assainissement du Haut-Grésivaudan conclu en janvier 1989 entre le SIEPARG, le SIEC et l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse

La capacité nominale de la station d'épuration est évaluée par l'Agence de l'Eau à 490 000 équivalents-habitants. Les 48 communes actuellement raccordées à Aquapole représentent une population quasiment équivalente à la capacité nominale. Au 31 décembre 1992 la "population" raccordée en pointe était en effet estimée à 480 000 EH dont 78 000 provenant d'industries.

Le coût global de l'ouvrage, évalué à partir des bilans financiers du concessionnaire (SDA, 1989-1995) et des décomptes définitifs établis par le maître d'oeuvre (cabinet d'études Marc MERLIN, mai 1992), s'établit à 471 millions de francs TTC soit 960 F par équivalents-habitants, montant supérieur au plafond admis par l'Agence de l'Eau (voir infra 3.4.).

2.2. Un ouvrage aux performances imparfaites

Alors que la DDE avait retenu l'hypothèse de 330 000 m3/jour, le cabinet-conseil a engagé le dimensionnement de la station sur la base de 226 000 m3/jour seulement. Or le volume d'eau traité par la station est en augmentation constante depuis 1989. Il a atteint 99,25 millions de m3 en 1994, soit une moyenne de 272 000 m3/jour. L'Agence de l'Eau a critiqué le dimensionnement retenu en soulevant deux problèmes techniques :

le sous-dimensionnement des décanteurs lamellaires, calculés avec une charge hydraulique excessive
la filière de traitement eau déterminée à partir d'une base d'essais insuffisante

Elle estime d'autre part que la dilution anormale de l'effluent entraîne un abaissement des rendements épuratoires. Cette dilution, connue dès le départ, n'a jamais été maîtrisée.

2.2.1. La dilution anormale de l'effluent

La dilution des eaux usées reçues par Aquapole est très importante, puisque ramené à l'équivalents-habitants (rejet de 150 litres par jour), le volume de 272 000 m3/jour correspond à une capacité de 1,8 millions EH. La situation est aggravée par le fait que la station ne reçoit qu'une partie des eaux usées collectées. Le réseau est en effet équipé de déversoirs d'orage qui fonctionnent de plus en plus souvent quand les eaux sont diluées par le drainage des nappes phréatiques ou les eaux de pluie.

2.2.2. Le problème non résolu des eaux parasites

Le problème est intrusions d'eaux parasites dans le réseau d'assainissement de l'agglomération a bien été soulevé lors des études préliminaires relatives à la station, mais il semble avoir été ignoré par la suite, puisque aucune action systématique de réhabilitation du réseau n'a été menée en parallèle avec la construction de la station d'épuration, bien que cela eût été envisagé dans un premier temps. Une telle action est compliquée par la répartition des différentes maîtrises d'ouvrage à l'intérieur de l'agglomération, chaque commune ayant conservé la compétence pour son propre réseau. De plus le critère de répartition des charges étant la consommation d'eau potable (comme le prévoit la réglementation) et non pas le volume des eaux usées effectivement rejetées, les communes raccordées à Aquapole ne sont guère incitées à mener un effort particulier dans ce domaine.

A défaut d'une véritable étude diagnostic des réseaux, l'origine ou les causes des intrusions des eaux parasites et les débits à prendre en compte sont restés à l'état de suppositions qui diffèrent d'un document à l'autre. Pourtant, dès juillet 1985, l'Agence de l'Eau recommandait la "poursuite du programme d'étude des réseaux d'assainissement en vue de l'élimination des eaux parasites devant déboucher sur une programme de travaux et une échéancier prévisionnel". En fait, le problème des eaux parasites n'a jamais été traité comme il aurait convenu, et reste pendant. Les études en cours pour un nouveau schéma directeur ne devraient pas livrer de conclusions avant l'été 1997.

2.2.3. Conséquences

L'Agence de l'Eau évalue le taux de dépollution globale des effluents issus de la population et des industries raccordées à Aquapole à 43,5 % en ce qui concerne les matières en suspension (MST). Ce résultat médiocre est dû à la dilution anormale de l'effluent, et à l'importante intrusion d'eaux parasites dans le réseau signalées plus haut.

Le rendement de la station quant à lui est évalué par l'Agence de l'Eau à 82 %, toujours pour les MST. Ce taux est honorable, mais inférieur aux normes européennes (90 %) applicables dans un futur proche, soit en 2001, selon la transposition en droit français de la directive européenne du 21 mai 1991 (décret n° 94-469 du 3 juin 1994). Il est vrai que ce niveau d'exigence n'était pas connu au moment de la conception du projet.

3. La "concession contrôlée"

3.1. La mise au point du projet

3.1.1. Les objectifs initiaux

Ayant engagé dès la fin de l'année 1981 un programme d'études préalables, le SIEPARG avait initialement programmé sa station d'épuration pour l'horizon 1991, compte tenu notamment des possibilités de financement de l'ordre de 20 millions de francs par an d'investissements subventionnés, qui fixaient le rythme de réalisation du collecteur général vers le site de la station.

La décision en date du 16 novembre 1982 du ministère de l'environnement d'imposer que la station d'épuration de l'agglomération de Grenoble soit réalisée avant la mise en service du barrage de Saint-Egrève a conduit le SIEPARG à anticiper de trois ans l'achèvement de son programme initial et à envisager diverses possibilités de financement de l'ordre de 50 à 60 millions de francs pendant quatre années consécutives jusqu'en 1988. Dans une note de novembre 1983, la commission assainissement du SIEPARG étudie de façon précise quelle serait sur le prix du m3 d'eau l'incidence financière du programme des travaux estimés à 333,286 millions de francs, dont 225 millions de francs pour la station d'épuration. Selon cette note, le maximum annuel des dépenses d'investissement se produirait entre 1986 (61,7 millions de francs) et 1989 (45 millions de francs). En incluant les dépenses de fonctionnement, le maximum des annuités serait observé en 1991 et 1992 (50 millions de francs valeur 1982).

La commission assainissement propose alors deux solutions pour faire face au pointes de financement prévisibles en 1987-88-89 :

mise en place d'un prêt relais par la Caisse Nationale de l'Energie avec différé de remboursement
autofinancement par le SIEPARG dont la conséquence serait de porter le montant de la redevance d'assainissement, qui était de 0,88 F/m3 en 1983, à 1,60 F/m3 en 1992 (valeur 1982)

Un projet de chronogramme pour la réalisation d'Aquapole, initialement établi par le SIEPARG, envisageait un déroulement des études et des travaux d'avril 1984 à mars 1989 (réunion du 9 mars 1984 avec l'Agence de l'Eau).

3.1.2. Le passage à la formule de la "concession contrôlée"

Ce schéma a été ensuite abandonné par l'exécutif du SIEPARG, au profit de la formule de la concession afin, selon une note du 5 septembre 1984 remise à tous les membres de la commission assainissement, d'aller plus vite dans les procédures et d'obtenir un financement privé, évalué alors à 120 millions de francs pour un coût total de la station de 200 millions de francs, 80 millions de francs étant apportés par l'Agence de l'Eau sous forme d'avances et de subventions. Les 120 millions de francs seraient remboursés à partir de 1990, au moyen d'une augmentation progressive de la redevance assainissement.

Par délibération en date du 10 octobre 1984, le SIEPARG a entériné ces nouveaux objectifs et adopté le principe de la "concession contrôlée". Un groupe de travail a été mis en place, incluant le cabinet MERLIN qui recevait par ailleurs une mission d'assistance consistant à préparer les conventions de concession et de maîtrise d'oeuvre avant une date limite fixée au 10 février 1985 (cf. infra 5.1). Parallèlement les constructeurs pressentis étudiaient le projet de station d'épuration, la chaîne "eau" étant confiée à Degrémont et la chaîne "boues" à O.T.V. La convention de "concession contrôlée" a été signée le 26 avril 1985. Le calendrier des travaux annexé prévoyait un début des travaux de génie civil en février 1986 et une mise en service fin 1988.

3.1.3. L'impact financier

Le coût actualisé en valeur 1992 de l'investissement global envisagé par la note de novembre 1983 était de 463,671 millions de francs HT. La redevance d'assainissement aurait dans cette hypothèse été portée à 2,05 F/m3. Ce montant de 2,05 F/m3 est à rapprocher dun montant de la redevance correspondant à la solution de la concession finalement adoptée, soit 2,71 F/m3, comprenant la rémunération du concessionnaire (2,07 F HT/m3 en mars 1992) et la surtaxe du SIEPARG amortissant sa part de financement (0,64 F/m3).

Bien que l'objet des investissements ne soit pas identique dans les deux cas (collecteur et 1ère tranche de la station dans l'étude SIEPARG, station en deux branches dans la concession), les montants de travaux sont similaires. La solution de la concession ne s'est pas traduite par une économie pour l'usager, celui-ci devant ainsi supporter une redevance plus élevée : 2,71 F contre 2,05 F, soit un écart de 0,66 F/m3.

Ainsi, toute la réflexion préalable jusqu'au printemps 1984 au sein de la commission assainissement du SIEPARG a été abandonnée. Le choix de la concession a sans doute permis d'avancer de plus d'un an le début des travaux, en excluant toute mise en concurrence, à la fois au niveau des constructeurs et du maître d'oeuvre, alors que l'urgence technique n'était pas modifiée par rapport à la situation antérieure. La débudgétisation partielle affichée à ce stade n'entraînait pas pour autant un allégement des charges pour l'usager.

3.2. La convention

3.2.1. Durée et coût des travaux

Signée le 26 avril 1985 entre le SIEPARG d'une part, les sociétés O.T.V. et Degrémont d'autre part, ultérieurement réunies en une société en nom collectif sous l'appellation SDA (Société Dauphinoise d'Assainissement), la concession qualifiée de "contrôlée" (formule dépourvue de fondement juridique) retient un montant estimatif des travaux de 208 millions de francs HT pour la première tranche de la station d'épuration, réparti en 101 millions de francs pour le génie civil et 107 millions de francs pour l'équipement, les honoraires du maître d'oeuvre n'étant pas inclus.

La durée de la concession est fixée à 25 ans à compter de la mise en service de la station d'épuration (le 1er janvier 1989). Le concessionnaire établit les projets d'exécution, s'engage à assurer le renouvellement des matériels, finance les travaux de construction à hauteur de 100 millions de francs selon le calendrier suivant : 30 millions de francs au 2ème semestre 85 ; 30 millions de francs au 2ème semestre 87 ; 20 millions de francs au 1er semestre 88 ; 20 millions de francs au 2ème semestre 88.

Ainsi, sur un montant total des travaux de 208 millions de francs auquel il convient d'ajouter les honoraires du maître d'oeuvre (17 millions de francs), soit 225 millions de francs, la part du SIEPARG est de 35 millions de francs HT, à laquelle s'ajoute le financement apporté par l'Agence de l'Eau (90 millions de francs).

Ces dispositions sont différentes de celles présentées aux élus à la fin de 1984, selon lesquelles le SIEPARG ne devait apporter aucun financement propre. A l'inverse, la part du concessionnaire est limitée à 100 millions de francs, soi moins de la moitié du total.

3.2.2. Rémunération du concessionnaire

Elle est définie comme suit : partie fixe F'o = 20 F par semestre et par abonné assujetti + partie proportionnelle P'o = 1,14 F par m3 d'eau. Les valeurs F'o et P'o ont été déterminées sur la base de 80 000 abonnés et de 28 millions de m3 assujettis. Elles seront corrigées selon les valeurs réelles observées à la mise en service, puis périodiquement en appliquant une formule de révision des prix comportant un terme fixe de 12 % et des éléments indexés.

Selon le compte d'exploitation prévisionnel contenu dans l'annexe n° 3 de la convention, la rémunération annuelle du concessionnaire est de 35,12 millions de francs en valeur janvier 1985. Les dépenses annuelles d'exploitation sont estimées à 21,6 millions de francs La différence entre la rémunération et les dépenses courantes, soit 13,52 millions de francs, correspond d'une part à certaines charges : provisions pour irrécouvrables, financement du besoin en fonds de roulement, d'autre part à l'amortissement financier du concessionnaire et à la marge. La marge, confondue avec les charges de structure jusqu'en 1994 (cf. point 4.5 ci-après), ressortirait à 5 % des charges directes d'exploitation selon le compte rendu financier de 1995.

En raison de la faiblesse du terme fixe de la formule de révision de la rémunération retenue par le contrat de concession (12 %), la part des recettes destinée à couvrir les charges non courantes, l'amortissement et la marge devrait avoir tendance à augmenter proportionnellement plus vite, générant ainsi des profits croissants, quelle que soit l'évolution du chiffre des recettes. La tendance constatée au cours des premières années d'exploitation confirme cette hypothèse (cf. tableau en annexe 3). Sauf révision de la formule de base, non prévue en l'état de la convention, la marge devrait fortement augmenter au terme de l'amortissement financier supporté par le concessionnaire.

Ainsi dès le départ, l'intérêt réel de la concession doit être relativisé : contrairement au projet présenté, le délégataire ne doit plus financer la plus grande part de l'investissement, alors qu'une rémunération importante et croissante lui est assurée.

3.3. Les avenants

Depuis sa signature, la convention a été modifiée par dix avenants. Les neufs premiers sont intervenus entre les années 1985 et 1993 au fur et à mesure de la réalisation des études et des travaux. Présentés comme étant justifiés par de nouvelles charges assumées par le délégataire, ils accentuent encore les avantages qui lui sont consentis. En 1996, suite au changement d'équipe dirigeante, un 10 ème avenant a sensiblement modifié l'économie de la concession, au profit cette fois du concédant.

Les 9 premiers avenants ont tous pour conséquence, par glissements successifs, de réduire la participation effective du concessionnaire et d'accroître sa rémunération. Cette évolution apparaît dans les tableaux figurant en annexes 2 et 3 retraçant :

d'une part les montants investis respectivement par le concessionnaire, le SIEPARG et l'Agence de l'Eau, depuis les premières estimations des travaux en janvier 1985 jusqu'au solde en décembre 1993 du compte spécial (ouvert en comptabilité pour le financement et l'exécution des travaux de la station d'épuration conformément à l'article 16 de la convention de concession)
d'autre part les montants de la rémunération du concessionnaire prévue par les différents avenants en ce qui concerne la station d'épuration et aussi le réseau primaire raccordé à Aquapole

La participation du concessionnaire est ramenée de 100 à 80 millions de francs par l'avenant n° 2 du 4 août 1987, tandis que le SIEPARG doit contracter un emprunt de 50 millions de francs sur 20 ans dont l'annuité sera financée par une redevance annuelle versée par le concessionnaire.

Le financement apporté par le SIEPARG devient prépondérant pour la deuxième phase de la station d'épuration, prévue par l'avenant n° 4 du 15 février 1989. Sur un total de 119,7 millions de francs, la subvention de l'Agence de l'Eau représente 25,299 millions de francs, le financement du concessionnaire 20 millions de francs, et le financement du SIEPARG pour les travaux 74,401 millions de francs, soit près des deux tiers (62 %). Si l'on ajoute à la part du SIEPARG les honoraires du maître d'oeuvre, soit 6,575 millions de francs (montant retenu dans le rapport de la commission des aides de l'Agence de l'Eau du 4 octobre 1989), le capital apporté par le syndicat (81 millions de francs) est quatre fois supérieur à celui issu du concessionnaire (20 millions de francs), contrairement à l'une des motivations invoquées pour justifier le choix de la formule de la concession, qui consistait à obtenir un financement privé.

Il résulte du compte spécial soldé au 31 décembre 1993 que, pour l'ensemble de la station, le financement apporté par le concessionnaire est de 103,850 millions de francs et celui apporté par le SIEPARG de 292,228 millions de francs (incluant le montant des subventions de l'Agence de l'Eau).

Au total, alors que l'idée originelle consistait à faire assumer la totalité des investissements non pris en charge par l'Agence de l'Eau par le concessionnaire, on constate en fin d'opération que la part de financement de celui-ci n'a cessé de diminuer, et ne représente que 27,85 % du montant HT des travaux (hors honoraires de maîtrise d'oeuvre). Inversement, sa rémunération ne cesse d'augmenter par glissements successifs, pour atteindre 57,23 millions de francs (valeur décembre 1988) dans l'avenant n° 9.

3.4. L'évolution de la dépense subventionnable

Le SIEPARG a signé avec l'Agence de l'Eau quatre conventions d'aide financière en ce qui concerne la station d'épuration Aquapole : les 13 novembre 1985, 7 avril 1988, 30 novembre 1989 et 23 décembre 1991. Ces conventions ont été préparées après un examen de la commission des aides du conseil d'administration de l'Agence de l'Eau, donnant lieu chacune à rapport (non public), dont on n'a retenu que les éléments les plus significatifs.

3.4.1. 1ère phase "physico-chimique"

Selon le premier rapport du 2 juillet 1985, le coût de l'opération présenté par le SIEPARG s'établit à 236 532 000 F (valeur juin 1985). Sur la base d'une capacité nominale évaluée par l'Agence de l'Eau à 490 000 EH, le coût moyen ressort à 236 532 000 / 490 000 = 482,72 F HT / EH. Ce coût est nettement supérieur au coût plafond retenu par l'Agence pour une station de traitement physico-chimique qui est de 349,60 F/EH. L'Agence note cependant que ce coût englobe des travaux exceptionnels estimés à 18,790 millions de francs HT (valeur juin 1985) ; "le coût de la station hors travaux exceptionnels ressort donc à : 236,532 - 18,790 = 217,742 F soit 444 F/EH (encore supérieur au coût plafond Agence)".

On notera qu'au montant de base des travaux de 208 millions de francs HT viendront s'ajouter des travaux supplémentaires de 30,228 millions de francs (HT valeur juin 1985) définis par l'avenant n° 2 à la convention. Ces travaux incluent pour un montant de 5,01 millions de francs la liaison avec le traitement biologique en projet. En tenant compte des travaux supplémentaires concernant la première phase uniquement, le coût moyen d'Aquapole ressort à (236,532 + (30,228 - 5,010) x 1,03) / 490 000 = env. 536 F/EH soit 1,53 fois le coût plafond de l'Agence de l'Eau. En enlevant les travaux exceptionnels on obtient 497 F/EH soit 1,42 fois le coût plafond.

En définitive, l'Agence de l'Eau calcule son aide sur la base du coût plafond de 350 F/EH, (soit 490 000 x 350 F = 171,034 millions de francs), en y ajoutant les travaux exceptionnels (18,2426 millions de francs) et la part de la station existante du Fontanil dans l'incinération des boues (1,5 millions de francs), ce qui donne un total de 191,0466 millions de francs arrondi à 191,047 millions de francs HT (valeur décembre 1984). C'est ce montant qu'il convient de comparer à l'estimation de la SDA pour la première phase d'Aquapole : 229,774 + 30,228 - 5,010 = 254,992 millions de francs.

Le montant des travaux dépasse de 64 millions de francs HT (valeur décembre 1984) le montant plafond de l'Agence, même en tenant compte des travaux exceptionnels inhérents au site d'Aquapole.

3.4.2. 2ème phase "biologique"

Selon le rapport du 4 octobre 1989, le coût de l'opération présenté par la SDA, pour la mise en oeuvre d'un traitement biologique sur une partie du débit admis à Aquapole, s'établit à 131 285 900 F (valeur décembre 1988). Pour déterminer son aide relative à la 2ème phase, l'Agence de l'Eau reconsidère l'ensemble de la station selon une formule où les parts respectives du traitement physico-chimique et du traitement biologique sont proportionnelles aux débits de pointe admis par temps sec : 3,4 m3/s sur le traitement physico-chimique ; 1,7 m3/s sur le traitement biologique (débit permanent).

La base du calcul est le coût plafond à l'équivalent-habitant retenu pour l'année 1989, soit 495 F/EH. La capacité nominale d'Aquapole est maintenue à 490 000 EH, car le four d'incinération n'a pas été modifié et le débit maximal reçu non plus.

A la dépense de base, l'Agence ajoute comme précédemment les travaux exceptionnels (1ère et 2ème phase) : 38,764 millions de francs HT (valeur 1989). Elle calcule ainsi un coût plafond de 269,18 millions de francs HT (valeur 1989), pour lequel la commission des aides décide d'un montant de la subvention de 25,299 millions de francs hors taxes.

3.4.3. Bilan

La notion de coût-plafond qui sert de référence aux calculs de l'Agence de l'Eau n'est certes pas un instrument de comparaison irréprochable, dans la mesure où l'Agence peut minorer ses coûts-plafonds pour modérer la dépense, et où ces derniers ont évolué plus rapidement que les indices des prix, signe peut être d'une sous estimation initiale. Ils permettent néanmoins une comparaison et l'écart constaté est en tout état de cause significatif d'une opération réalisée hors normes.

Sous ces réserves, le coût de l'ensemble de la station peut être évalué à 388,502 millions de francs en valeur 1989, en additionnant le montant révisé de la 1ère phase, y compris les honoraires d'ingénierie (259,312 millions de francs), le montant des travaux de la 2ème phase, avant révision, (119,700 millions de francs) et les honoraires d'ingénierie de la 2ème phase (9,490 millions de francs ; 10,411 millions de francs valeur 1992 selon le compte spécial). Le dépassement par rapport au montant plafond de 269,18 millions de francs est de 119 millions de francs HT soit un écart de 44 %.

3.5. Les coûts spécifiques des travaux

Il est difficile de tirer des conclusions d'ensemble sur les coûts spécifiques des travaux, faute d'un référent pertinent. Une étude inter-agences de l'Eau propose bien une approche technico-économique des coûts d'investissement des stations d'épuration, mais l'échantillon de stations d'épuration utilisé ne comportait pas de grands ouvrages analogues à Aquapole et n'a pas permis la comparaison des postes principaux pour la 1ère phase : floculation, décantation lamellaire, déshydratation des boues, incinération.

Cependant dans la seconde phase, le poste de la biofiltration permet une observation significative. Le coût spécifique ramené au mètre cube de matériaux serait du double par rapport à la tendance de l'étude inter-agences. Il en irait de même pour l'épaisseur de boues. En tout état de cause, la réalisation en concession n'a pas entraîné d'économie sur ce type d'équipement.

4. Analyse des comptes rendus financiers

L'article 31 de la convention impose au concessionnaire la remise annuelle d'un compte rendu financier. Ce sont ces comptes rendus qui sont analysés ci-après.

En 1993, les dépenses d'exploitation et de maintenance de la station ajoutées aux frais de gestion des usagers ont représenté 21,2 millions de francs seulement, soit le tiers du montant total des dépenses (62,2 millions de francs HT). Les deux tiers restants (soit environ 40 millions de francs/an en valeur 1994) concernent différents postes financiers : annuités financières, provisions pour renouvellement du matériel, provisions pour impayés, bénéfices. Tous ces postes mériteraient des éclaircissements et un suivi attentif, compte tenu des remarques suivantes (le tableau synthétique présenté en annexe 3, établi à partir des comptes rendus financiers du concessionnaire, permet de suivre l'évolution des différentes dépenses entre 1989 et 1995).

4.1. Les dépenses de maintenance et d'exploitation

Les charges directes de personnel représentent environ la moitié du total de ces dépenses comme le montre le tableau reproduit en annexe 4-1 ; elles demanderaient donc à être justifiées avec précision.

A partir de 1991 et jusqu'en 1994 apparaît un poste "prestations administratives complémentaires" non expliqué dans les comptes rendus financiers pour un montant semble t-il forfaitaire de 800 000 F. En 1995, les "prestations administratives complémentaires" sont remplacées par des frais de "comptabilité hors site". Ces frais méritent d'être justifiés précisément.

4.2. Frais financiers/besoin en fonds de roulement

Ces provisions sont justifiées par le décalage entre le paiement des dépenses nécessaires à la bonne réalisation du contrat et la perception des sommes dues par l'ensemble des usagers. Elles sont calculées forfaitairement à partir des recettes de volume facturé selon la formule :

Fonds de roulement = volume facturé x c x (d/12) - g, où
c = coût moyen de l'argent l'année considérée
d = décalage moyen en mois
g = gain financier réalisé par le concessionnaire entre la perception de la surtaxe du SIEPARG et son reversement au syndicat.

On constate que durant les années 1992 et 1993 et à la différence des suivantes, il n'y a pas eu d'abattement sur ce besoin en fonds de roulement du fait des gains financiers "résultant des conditions contractuelles de reversement des montants de surtaxes perçues pour le compte du SIEPARG". En effet l'article 18 de la convention de concession du 26 avril 1985 stipule : "Le concessionnaire sera tenu de percevoir gratuitement pour le compte du syndicat une surtaxe s'ajoutant au prix constituant sa rémunération... Ce produit de la surtaxe sera versé par le concessionnaire au syndicat entre le 1er mars et le 1er septembre... Toute somme non versée à ces dates portera intérêt au taux moyen mensuel du marché monétaire". Ces conditions contractuelles n'ayant pas été modifiées par l'avenant n° 7 du 5 juillet 1991, les exercices 1992 et 1993 auraient dû également dégager un gain financier.

Compte tenu de l'importance des sommes en jeu, ce poste aurait mérité de plus amples commentaires, en particulier sur le mode de calcul de ces fonds de roulement et la valeur des paramètres pris en compte.

4.3. Provisions pour renouvellement du matériel

Les comptes rendus financiers justifient ces provisions ainsi : "comme précisé dans l'article 10 du traité de concession, le concessionnaire a à sa charge le remplacement à l'identique des ouvrages d'épuration (matériels tournants, accessoires hydrauliques, équipements électriques et électromécaniques) dont le renouvellement s'avère nécessaire. Cette charge est fixée dans le bilan justificatif d'exploitation du dit traité à 4 % du montant des équipements concernés".

Le tableau proposé en annexe 4-3 a) à partir des comptes rendus financiers annuels calcule la différence entre les montants des équipements et les dépenses de renouvellement déjà effectuées, qui représente la provision non utilisée réellement mise en réserve par le concessionnaire.

Il paraît a priori étonnant que le concessionnaire ait dû faire face dès la mise en service à des dépenses de renouvellement, alors que le matériel concerné était vraisemblablement sous garantie. Ces dépenses ne sont pas justifiées dans les comptes rendus financiers.

Si l'on applique aux provisions non utilisées les taux retenus comme coûts moyens pour le calcul du besoin en fond de roulement (cf. tableau 4.2.), on constate que :

le montant cumulé des provisions constituées les six premières années peut être évalué à 47,85 millions de francs fin 1994 (cf. tableau 4-3 b)), ce qui représente 20,8 % du montant des équipements (230,36 millions de francs)
les provisions non utilisées génèrent des gains financiers pour le concessionnaire qui pourraient atteindre 47,848 - 38,661 = 9,187 millions de francs selon un calcul approché (cf. annexe 4.3 b))

Si ces provisions sont légitimes, les gains financiers qu'elles génèrent auraient dû revenir non au concessionnaire, mais au concédant. En outre, la convention ne précise pas ce que deviennent l'ensemble des provisions pour renouvellement non utilisées en fin de contrat.

4.4 Provisions pour impayés

Dans les comptes rendus financiers jusqu'à 1994, les impayés sont pris en compte d'une manière forfaitaire chaque année selon la formule : provisions impayées = volume facturé x 5,16 %. Il en résulte les montants indiqués dans le tableau de l'annexe 4-'.

Les bilans financiers 1991-92 et 1993 du concessionnaire comportent une étude des impayés. On peut en évaluer le taux global en comparant le volume impayé total, soit 805 000 m3, aux 29 millions de m3 de l'assiette globale assujettie à la redevance, ce qui donne 2,77 %. Ce taux constaté de 2,77 % est à rapprocher du taux forfaitaire de 5,16 % appliqué pendant les 5 premières années d'exploitation. Le tableau de l'annexe 4-4 calcule la différence entre le montant retenu des provisions et leur coût réel (sur la base d'un taux d'impayés de 2,8 % du volume facturé). Elle est de l'ordre de 1,5 millions de francs par an. Selon le raisonnement suivi au point précédent, ces provisions non utilisées génèrent elles aussi des gains financiers pour le concessionnaire.

Les provisions pour impayés non utilisées dont le total actualisé ressort à 8,30 millions de francs HT en 6 ans ont pu constituer une source de profits financiers non négligeables pour le concessionnaire.

4.5. Charges de structure

D'après les comptes rendus financiers, les charges de structure concernent "toutes les charges de direction et d'encadrement assumées, pour l'essentiel, par des cadres, experts ou services des sociétés O.T.V. et Degrémont, associées de SDA". Sur les sept premières années d'exploitation le montant de ces charges évolue comme retracé dans l'annexe 4-5.

Jusqu'en 1993, ces charges de structure, pour lesquelles aucun détail ni mode de calcul n'est fourni, apparaissent tout simplement comme la différence entre le montant des recettes et celui des autres dépenses. En 1994, un mode de calcul forfaitaire est précisé dans le compte rendu financier : "leur montant correspond à 20 % des charges directes d'exploitation (charges d'exploitation et maintenance + gestion des usagers)". En 1995, ce pourcentage est ramené à 15 %.

Les charges de structure des deux maisons mères de la SDA, dont le montant en sept ans d'exploitation atteint 29,746 millions de francs HT, sont très vaguement justifiées dans les comptes rendus financiers. Elles concernaient des tâches qui relèvent déjà du personnel d'encadrement de la station ou, jusqu'à la fin 1991, du maître d'oeuvre. Il est donc permis de s'interroger tant sur le montant que sur le bien fondé de ces charges.

Globalement, l'importance des postes financiers et la multiplication des marges forfaitaires apparaissent comme l'indice de sources de profit supplémentaires pour le délégataire. Ils auraient mérité un contrôle attentif.

5. Le rôle du cabinet MERLIN

5.1. Les interventions

A partir de 1981 et avant 1984, le SIEPARG avait recours aux services techniques e la ville de Grenoble, qui ont réalisé les études préliminaires de la station en collaboration avec différents cabinets d'études (ALPAVE, SOGREAH, GUIGUES).

A partir de 1984, le cabinet MERLIN intervient et réalise pour le SIEPARG une série d'études :

étude de définition des filières de traitement (juillet 1984, 285 000 F HT)
étude des normes de rejet de la station d'épuration (novembre 1984, 30 500 F HT)
étude d'utilisation du site (fin 1984, 90 760 F HT). Ces trois études d'un montant préalable cumulé de 406 260 F n'ayant pas été réglées ont finalement été prises en compte dans l'APS du marché de maîtrise d'oeuvre)
dans le cadre du groupe de travail mis en place le 10 octobre 1984, mission d'assistance à la négociation pour préparer la convention de concession (270 000 F HT)
étude d'impact 1ère tranche (avril 1985, 50 000 F HT)
réalisation du tiers d'une étude "SIACLEF" (100 000 F HT)
mission d'assistance aux avenants 3 et 4 (285 000 F HT)
étude d'impact sur la réalisation de la 2ème tranche (145 000 F HT)

Le total atteint 1 256 260 F HT, sur lesquels 208 786 F HT seulement n'ont pas été attribués au cabinet MERLIN (dont 200 000 F à ses partenaires SIACLEF). On peut s'interroger sur les conditions de la mise en concurrence, le cabinet ayant obtenu la quasi totalité des études préalables.

5.2. Les honoraires de maîtrise d'oeuvre

Alors qu'il avait, comme il vient d'être établi, rempli de nombreuses autres missions rémunérées de façon indépendante, donc à la fois défini les critères de construction de la future station et préparé la concession, le cabinet MERLIN s'est vu de nouveau confier la maîtrise d'oeuvre du projet le 18 mars 1985, au prix de 10,64 MF HT (forfait de rémunération provisoire) pour un montant de travaux de 200 MF, soit 5,32 %. L'article 28 de la convention de concession "contrôlée" du 26 avril 1985 prévoit de prélever cette rémunération sur une provision évaluée à 7 % du montant TTC des travaux.

Ce choix, résultant de l'arbitrage du président du SIEPARG, s'est fait selon la procédure du marché négocié sur le fondement de l'article 314 bis (avant dernier alinéa) du code des marchés publics, qui permet, lorsque plusieurs marchés de définition ayant le même objet ont été passés à des titulaires différents, de confier sans nouvelle mise en compétition un marché de maîtrise d'oeuvre à l'auteur de la solution retenue. Le taux élevé de 5,32 % a provoqué des réticences au stade des discussions, mais a été validé par la commission d'assainissement du SIEPARG.

Il ressort du décompte général et définitif (DGD) signé le 13 août 1992 une rémunération au titre du marché d'ingénierie de 19,286 MF HT pour un coût d'objectif de 367,975 MF, soit 5,24 %. Le montant total de la rémunération du cabinet, incluant une révision des prix et des honoraires dus aux travaux de lutte contre les odeurs, représente 21,559 MF HT (25,569 MF TTC) selon le DGD, ou 26,446 MF TTC en clôture du compte spécial établi au 31 décembre 1993.

5.3. Le contrôle de la concession

Un contrat en date du 30 juillet 1990 conclu entre le SIEPARG et le cabinet Marc Merlin pour une durée de 5 ans renouvelables à compter du 1er janvier 1990 a confié à ce dernier une mission d'assistance administrative, financière et technique pour le contrôle de la concession de la station d'épuration. Aux termes de ce contrat, les comptes financiers établis par la société SDA font l'objet d'une revue annuelle "comportant notamment l'état des recettes et des dépenses de la concession" par le cabinet Merlin, qui dot produire un rapport de synthèse.

La rémunération de l'ingénieur-conseil est fixée à 150 000 F HT par an valeur juin 1990, soit 889 500 F TTC sur 5 ans, révisable selon la formule P = Po (0,15 + 0,85 Im/Io), où P = prix révisé, Po = prix contractuel, Im = index ingénierie en vigueur au moment du règlement, Io = index ingénierie du mois du juin 1990.

L'examen des paramètres techniques de l'exploitation a fait comme prévu l'objet de comptes rendus au terme de chaque exercice. Par contre, l'examen des bilans financiers n'a donné lieu qu'à un premier rapport, portant sur l'ensemble des exercices 1989 à 1993 en date du 17 mars 1995, puis à un 2ème rapport, portant sur l'exercice 1994, daté du 28 août 1995. La CCAG a obtenu le 2 octobre 1995 un rapport de synthèse sur l'ensemble de la période, qui reprend dans un sens plus critique les deux précédents.

Le caractère tardif des rapports peut être en partie justifié par la transmission elle-même tardive des documents nécessaires à la SDA. Mais on observe que les propositions du cabinet ne remettent pas en cause la gestion du concessionnaire, et considèrent sa rémunération comme correcte. Les observations du cabinet dans son dernier rapport se résument en effet ainsi :

critique du taux retenu par la SDA pour le calcul des charges de structure : 20 % des charges directes hors provision de renouvellement, alors que le cabinet retient un taux de 16,9 %
critique du taux retenu par la SDA pour le calcul des provisions pour impayés : 5,16 % selon la SDA, le cabinet retenant un taux de 3 % ; le cabinet observe qu'aucune commune n'a porté à la connaissance de la SDA le montant des créances irrécouvrables, et que celle-ci a provisionné plus de 16 MF sans qu'on puisse dire si cette somme est proportionnée au risque
critique du taux retenu par la SDA pour le calcul du financement du BFR : 9 % pour la SDA, 10,35 % pour le cabinet
recommandation de mettre à la charge du concessionnaire des intérêts de retard de reversement de surtaxe à hauteur de 1 429 500 F
recommandation de renégocier la rémunération de la SDA pour les ouvrages annexes

Appelé par l'ancienne direction du SIEPARG, le cabinet Merlin a été associé à de nombreux stades de l'opération : études préalables, préparation de la convention, suivi et contrôle de la gestion. Pour autant la nouvelle équipe de la CCAG, parvenue à la fin du contrat la liant au cabinet, ne l'a pas reconduit.

6. Développements récents

6.1. Mise au point d'une nouvelle convention

La CCAG a entamé fin 1995 une négociation directe avec la SDA. Pour ce faire, elle a commandé une série d'audits auprès de consultants indépendants, dont les conclusions concordent avec les observations de la chambre. L'éventualité que le personnel employé soit trop nombreux n'est pas à exclure. Le taux de rendement interne (TRI), nouveau critère d'appréciation de la rentabilité de l'investissement réalisé par la SDA désormais adopté par les deux partenaires, a été évalué à 14,31 % pour les exercices écoulés ; il a été jugé trop élevé par la CCAG qui, faute de pouvoir en obtenir une réduction suffisamment significative, a préféré racheter l'investissement du concessionnaire.

Au terme de la négociation, l'avenant n° 10, adopté le 31 mai 1996, constitue une refonte complète du contrat de concession, effective au 1er juillet 1996. Il s'articule autour de trois axes :

le rachat de l'investissement : En application de l'article 27 de la convention de 1985 et de l'article 9 de l'avenant n° 4, la CCAG rachète l'investissement du concessionnaire, pour un prix fixé à 81 MF au regard d'une valeur résiduelle actualisée de 95 365 846 F. Ce rachat est financé par un emprunt dont le coût est répercuté dans la surtaxe perçue par le syndicat
la réduction de la rémunération du concessionnaire : Calculée sur un volume assujetti de 27,8 millions de m3, elle est réduite de 3,6 MF pour la période restante, un ajustement de 1,4 MF étant également calculé pour la période antérieure. La rémunération de la SDA passe ainsi de 14,31 % (période écoulée) à 9,70 % avant impôt. Il en résulte une baisse de 63 centimes par m3 (partiellement effacée, pour l'usager, par l'augmentation concomitante de la surtaxe de 25 centimes)
le renforcement des contrôles exercés par le délégant : Principe clairement affiché dans le texte, ce renforcement se traduit par :
- une information systématique et immédiate de la CCAG en ce qui concerne le fonctionnement et le contrôle technique de la station

l'obligation faite au concessionnaire de joindre au compte rendu financier annuel de nombreux états ou tableaux : état de suivi de la provision pour renouvellement, état de suivi des irrécouvrables, état de suivi des dépenses d'amélioration des équipements, présentation par commune des m3 facturés, tableau récapitulatif des délais moyen d'encaissement, justification des travaux et du choix des entreprises, comptes sociaux annuels et état de passage des comptes sociaux au compte rendu d'exploitation
l'application de pénalités en cas de défaut de production des pièces

Le bilan affiché consiste pour l'usager en une baisse de 38 centimes (8 %) du prix de l'assainissement sur la redevance intercommunale, pour le syndicat en une économie de 189 MF courants (10,5 MF/an) à compter de 1996. La rémunération du concessionnaire, qui n'intervient plus dans l'investissement, est ramenée à des proportions plus modérées.

6.2. Révision du schéma d'assainissement

Parallèlement, la CCAG a entrepris depuis 1993 la révision du schéma d'assainissement datant de 1973. Un projet est en cours de discussion avec les services de l'État. Deux éléments rendent cette révision nécessaire :

la mise en conformité avec les directives européennes, ce qui impose qu'il soit élaboré avant le 31 décembre 2000
les faiblesses techniques du réseau et la complexité de son fonctionnement sur le plan administratif, héritage d'un passé trop longtemps assumé sans volonté réformatrice (cf. point 1.2. et 2.2.)

L'un des principaux problèmes du mode de fonctionnement actuel est le maintien des compétences communales sur un réseau désormais intégré. Le schéma ne pourra pas éluder la question des compétences et des obligations respectives, notamment en ce qui concerne la mise à niveau des collecteurs et les modalités d'éventuels raccordements au réseau.

7. Conclusion

La formule de la concession avait été avancée au départ comme présentant le triple avantage d'être efficace, juridiquement fiable et économique.

En fait, la convention du 26 avril 1985, quoique qualifiée de "concession contrôlée", n'a pas permis au délégant de maîtriser toutes les implications du montage financier mis en place. On constate que l'élaboration hâtive de la convention d'abord, l'évolution des avenants vers une rémunération croissante du concessionnaire ensuite, l'insuffisance des contrôles enfin, ont porté atteinte aux intérêts de la collectivité, nécessitant ainsi une renégociation qui tend, bien que tardivement, à mieux équilibrer les engagements des contractants.

Tant le caractère avantageux pour le concessionnaire du contrat initial modifié par les 9 premiers avenants que les faiblesses du contrôle exercé par le délégant et sont conseil pendant près de 10 ans ont été confirmés a contrario par l'avenant n° 10. Avant qu'il soit conclu, la "concession contrôlée" apportait au concessionnaire une rémunération insuffisamment justifiée par les risques limités qu'il avait pris, au détriment des usagers. Les procédures de contrôle désormais instaurées sont de nature à améliorer sensiblement le suivi financier de l'activité du concessionnaire, notamment en ce qui concerne l'utilisation des différentes provisions, dans la mesure où le concédant saura exercer sa vigilance d'une manière rigoureuse, régulière et durable.